一、循环经济立法的必要性

    (一)促进经济社会和谐发展的需要。循环经济本质上是一种生态经济，它遵循自然生态规律，合理利用自然资源，保持合理的环境容量，在物质不断循环利用的基础上发展经济，把经济系统纳入到自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。在现代法治国家，法已经成为调整和规范人们行为的最主要手段之一，并被人们所熟知、习惯和接受。法也是政府推行政策的最重要最有效手段之一，在构建人与自然相和谐的社会过程中，通过循环经济立法来指引与导向个人、经济组织和社会的生产、流通和消费观念和行为是社会客观发展规律的要求。

    (二)弥补现有法律不足的需要。在传统的线性发展模式下，经济主体在进行经济决策时，都会追求自身利益的最大化，导致了自然资源的污染、毁灭、枯竭，循环经济要求市场主体在决定生产、投资、消费活动时，要把环境因素加以慎重考虑。我国已有了一部《清洁生产促进法》，但该部法律规范的范围有限，仅限于生产领域。完善循环经济立法，从整个社会角度对各主体的行为进行规范与监督，监督市场主体实施循环经济的行为、惩治市场主体的违法行为，更好地服务于可持续发展的需要。

    (三)提高竞争力，融入世界经济发展的需要。当前的国际竞争是综合国力的竞争，可持续发展将会成为每一个国家必然的选择，而循环经济立法正是确保我国可持续发展、建立和谐社会的保障。德国、日本等发达国家，都已经对实施循环经济颁发了一些法律法规，国际社会也非常重视循环经济。1989年，联合国环境规划署制定了《清洁生产计划》，在全世界推行清洁生产，此后一直对循环经济的发展做着努力，并颁布了一系列与之相关的法律文件。从这个意义上讲，我国对循环经济进行立法不仅是参与国际竞争的需要，更是对国际社会负责任的表现。

    二、循环经济立法的定位和模式选择

    (一)循环经济地方立法的定位

    地方立法具有地方性，从属与自主两重性的特征。循环经济地方立法的定位，应当在考虑地方立法特征的基础上确定。

    地方性特征，要求充分考虑本地的实际情况和需要，有针对性地立法，所规范事项限于本行政区域。就循环经济的循环模式而言，实践中体现于三个互动层面，即企业内部、企业之间以及社会整体的循环，更立足于企业之间及社会整体层面的循环，这就决定了循环经济既有地方区域性问题，也有全国共同性问题。因此，地方采取任何法律措施，都必须坚持国家立法统一性、整体性和地方立法局部性、区域性的结合。对区域性循环经济问题，地方立法应当积极发挥作用；对全国性循环经济问题，应当由中央立法统一解决，体现法律体系的整体效应。

    地方立法还具有从属与自主两重性的特征。在国家已经制定法律或者行政法规的情况下，地方立法首先要根据本地区实际情况，通过制定实施性的地方法规保证法律、行政法规在本地区得到实施。如，目前国家已经制定了清洁生产促进法和固体废物污染环境防治法等法律，地方循环经济立法应当充分利用这些法律资源，结合本地实际，对法律、行政法规规定比较原则或者没有规定的部分，制定相应的实施办法，作具体化、补充性的规定，以增强法规的可操作性。在国家尚未制定法律或者行政法规的领域，则完全可以根据本地实际，探索制定自主性和先行性的循环经济地方法规，既可以解决本地发展循环经济中的实际问题，还可以为国家循环经济立法探路。

    循环经济地方立法应实施性立法和先行性立法并举，着重突出地方特色。在循环经济地方立法的起步阶段，考虑国家立法不可能一步到位，可以在地方立法权限内，充分发挥地方立法自主性和先行性的作用。

(二)循环经济地方立法的模式选择

    循环经济基本立法在循环经济法律体系中处于高位阶的指导地位，主要是确立国家的循环经济基本政策和原则，明确政府、企业和公众的主要责任以及必要的法律措施；法律条文篇幅较为简短，多为原则性规定。其功能定位在于宣传国家循环经济政策。而循环经济专项立法则更具体，一般是根据不同的调整对象和范围，对某一具体循环经济事项作出规定，并设置相应的法律责任，针对性和操作性比较强。功能定位在于解决循环经济的具体问题。地方是先制定基本法规，还是先制定专项法规，取决于地方发展循环经济的具体需要。在发展循环经济的初始阶段，循环经济地方立法宜采取专项法和配套法为主。在专项法规中重点解决循环经济发展中的具体问题，一次解决一个或几个需解决的问题，时机成熟时，总结各专项法规的共同经验，制定基本法规。

    三、做好循环经济地方立法应重视的几个问题

    (一)与法规配套的政策支持问题

    1.产业政策的支持。适时制定产业政策,鼓励发展资源消耗低、附加值高的高新技术产业、服务业和用高新技术改造传统产业,在各行各业促进形成循环型生产环节。

    2.财政税收政策的支持。结合国家的财税政策,对节约资源、循环利用废弃物、生产和使用再生资源产品的企业给予一定的财税政策支持,提高再生资源产品的市场竞争力。

    3.价格政策的支持。协调价格主管部门，出台促进资源节约和循环利用的价格形成机制,促进循环经济发展。

    (二)政府作用的范围问题

    地方政府在发展循环经济中具有重要的作用是毋庸置疑的,其发挥着制度和规则的设计者、推动者,法律法规的执行者、监督者的主导作用,这种作用主要体现在规则制定和秩序维护方面,政府可以通过制定规章和优惠政策等手段,建立公众信息系统,引导、推动循环经济的发展。但是，更要看到,循环经济只有通过企业、社会的实践才能真正发挥效益,在这个领域里政府要把空间留给企业和社会。因此,要充分遵循市场经济的规律,避免政府对发展循环经济的过多干预。

    (三)引导机制和公众参与问题

    从循环经济的发展来说,法律激励、引导和教育功能的发挥,比惩戒功能更重要,惩戒不是目的只是手段，循环经济立法要考虑多用激励的手段与方式，毕竟发展经济最终要由企业和社会自身的发展来完成。因此,在循环经济的立法过程中,应当广泛听取群众的意见和呼声,鼓励广大群众参与发展循环经济的积极性和创造性,避免部门权力法定化、立法听证形式化等倾向,增强法规的针对性和可操作性。

    (四)前瞻性与可行性问题

    循环经济是一个科学的系统工程，是一个涉及到社会生产、生活各个环节的整体性运作方式。发展循环经济初期，循环经济立法的相当一部分功能是引导功能，既然是引导就必须具有一定的前瞻性，循环经济地方立法框架应当反映本地区循环经济发展对立法的需求，还要体现出国际上循环经济立法发展的趋势。发展循环经济要有相应的经济调控政策和必要的技术手段做保障。因此，循环经济地方立法要立足本地区现有的经济发展资源，重视经济的合理性和技术的可行性以及必要的成本效益分析，在看到循环经济发展对立法需要的同时，还要看到满足法规施行的可能性。

    (五)循环经济地方立法的重点

    循环经济的起点是资源利用，最后环节是废弃物的回收再利用。从源头控制废物的产生，提高资源使用效率，减少资源消耗量，社会才能持续长久地发展。废弃物的回收再利用则是循环经济之中循环的要义，只有废弃物回收再利用，再次变为资源经济才能得到循环发展。现阶段循环经济地方立法，重点也应放在资源利用和废气物回收利用这两头上，即一头是提高资源利用率。要针对地方实际，制定和完善清洁生产法的实施性地方法规，制定和完善节能、节水、资源综合利用等促进资源有效利用的地方法规，引导和鼓励企业清洁生产、节约利用资源，提高资源生产率和能源利用效率，这样既能解决环境污染问题，又能解决资源短缺问题。另一头是废弃物回收利用。制定和完善固体废物污染环境防治法的配套性地方法规和有关资源回收利用的专项地方法规，使废弃物尽可能转入新的资源化流程。（甘肃法制日报）